证券时报记者 贺觉渊 郭博昊
扩大有效投资、提高投资效益，是解决当前总需求不足、补齐经济社会发展短板弱项的重要手段。全国财政工作会议强调，2025年要积极扩大有效投资，合理安排债券发行，以政府投资有效带动更多社会投资，这对做好政府投资乘数效应提出更高要求。
新的一年，以超长期特别国债与地方政府专项债券为代表的政府债券在发行节奏、投向领域、管理机制等方面都将迎来优化。受访专家学者认为，明年政府债券将靠前发力，集中在上半年发行。专项债资金在支持改善房地产市场供需结构的同时，还有望向经济新动能扩围，增强带动效应。明年政府债券制度优化也将持续，进一步提升资金使用效率。
政府债券规模扩张
发行节奏前置
今年以来，财政部门发挥财政资金“四两拨千斤”撬动作用，全年安排1万亿元超长期特别国债与4万亿元地方政府专项债券，促进有效投资稳步扩大。根据全国财政工作会议部署，明年我国将安排更大规模的政府债券，超长期特别国债与专项债发行额度都将增大。
2025年是完成“十四五”规划目标任务、实现“十五五”良好开局的关键之年，一大批重大工程和重点项目有望在年内开工建设。上海财经大学中国公共财政研究院讲师汪峰指出，在更加积极的财政政策引领下，专项债发行规模有望达到4万亿元至5万亿元，辅以2万亿元地方化债额度。
在中央经济工作会议明确加力扩围实施“两新”政策、更大力度支持“两重”项目的要求下，2025年超长期特别国债发行规模将迎来有力扩张，民生银行首席经济学家温彬认为将达到2万亿元。他还指出，另有1万亿元特别国债将用于支持六大行补充核心一级资本，预计提升六大行核心一级资本充足率1个百分点左右。
在2024年，政府债券发行节奏整体后移，超长期特别国债在5月开启发行，专项债则集中在8、9月发行，导致四季度尚有有较大规模的财政资金尚未使用。展望2025年，受访专家学者一致认为，政府债券有望回归近年来靠前发力的节奏。
“预计明年上半年的专项债发行节奏相较于2024年将有所加快。”中央财经大学财政税务学院教授温来成对记者表示，地方政府倾向于在上半年发行更多的债券，以期形成更多的实物工作量，从而拉动经济增长。
在具体发行安排上，超长期特别国债与专项债的集中发行时间将有所错位，避免政府债过于集中供给冲击银行体系流动性。中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国向记者表示，考虑到每年的消费高峰期、项目投资开工高峰期，预计超长期特别国债会在一二季度集中发行，专项债将在二季度初集中发行。根据经济运行的实际情况，财政部还将动态调整发行节奏。
更好发挥
专项债乘数作用
在多项政府投资工具中，专项债既是实施宏观调控的重要财政工具，也是带动扩大有效投资的重要手段。据《内蒙古自治区政府专项债券收益情况的统计》披露，专项债在当地带动社会投资撬动比例为1：5。
2025年，以政府投资吸引社会资本的着力点仍在于专项债。谭志国表示，超长期特别国债与专项债均能发挥乘数效应、进而吸引社会资本。其中，拥有更大发行额度的专项债可带动的社会投资绝对额也会更大。
新的一年，专项债将继续优化投向结构与使用效益。财政部党组会议明确将扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围。日前召开的国务院常务会议明确，允许专项债支持土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房。财政部副部长廖岷此前介绍，专项债支持上述领域将调节土地市场的供需关系，减少闲置土地；消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡。
汪峰认为，考虑到专项债须确保项目后续产生收益足够还本付息，“土储”与“收储”在明年专项债投向领域中的占比不会过高。在他看来，明年专项债可以向新能源、新基建、新产业等领域扩围，还可加大补充中小银行资本金，提升经济社会效益、增强带动效应、响应群众期盼。
以制度优化
提升资金使用效率
做好政府投资“乘法”，关键是提高财政资源配置效率。2025年政府债券在规模扩张、结构优化的同时，还将通过制度优化提高发行使用效率。12月16日召开的国务院常务会议对优化完善地方政府专项债券管理机制作出部署，指出要优化项目审核和管理机制，适度增加地方政府自主权和灵活性。
目前，我国专项债的项目审核工作由国家发展改革委联合财政部完成。在多位受访专家看来，“适度增加地方政府自主权和灵活性”意味着专项债项目审核自主权有望逐步下放至省级政府层面，专项债项目的申报审核环节有望得到简化。
中国人民大学行为实验财税研究中心研究员杨素向记者指出，地方政府对于地区经济社会发展实际情况、专项债项目储备等信息的掌握更完全，具备选择更符合地方发展需求项目的信息优势。下放项目审核权，有助于充分激发地方积极性与活力，提升专项债资金使用效率。
将审批权下放至省级政府，同样意味着省级政府将承担更多的管理责任。温来成强调，省级政府在获得更多自主权的同时，应加强绩效管理和项目库建设，完善监督机制，确保专项债券的发行和使用既高效又合规。
杨素建议，提升专项债项目储备和前期工作质量，把好风险防控的“入口”关。同时，将专项债券资金闲置和使用管理情况纳入地方财政绩效考核范围。
